我國是食糖生產(chǎn)大國、消費大國和進口大國，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平“大而不強”，與其它主產(chǎn)國相比仍處于較低水平。糖料品種老化、機械化進程滯后、制糖行業(yè)創(chuàng)新能力不足、企業(yè)杠桿率較高、閑置產(chǎn)能較多等瓶頸問題長期以來未得到有效解決，在全球食糖市場上嚴重缺乏競爭力。近年來，國家相繼通過一些產(chǎn)業(yè)政策對食糖產(chǎn)業(yè)進行保護和調(diào)控，但對提振產(chǎn)業(yè)競爭力收效甚微。預(yù)計2017/18榨季國內(nèi)食糖行業(yè)將再度虧損，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的國內(nèi)外形勢愈發(fā)嚴峻。國內(nèi)行業(yè)主體紛紛呼吁國家盡快出臺扶持政策，如何利用政策引導(dǎo)提升產(chǎn)業(yè)競爭力值得認真探討。

　　一、食糖產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整思路

　　所謂產(chǎn)業(yè)政策，是政府為了一個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，彌補市場缺陷、有效配置資源、熨平經(jīng)濟震蕩、增強產(chǎn)業(yè)適應(yīng)能力而設(shè)立的。近年來，國家有關(guān)食糖產(chǎn)業(yè)政策不斷出臺、政策工具箱儲備日漸減少，如何營造一個公平健康的市場環(huán)境，真正有效發(fā)揮政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的促進作用，需要注意以下三個方面的問題。

　　1.產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)充分尊重市場規(guī)律

　　產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展與消亡是由多種因素綜合決定的。如自20世紀90年代以來，隨著東部沿海地區(qū)勞動力、土地成本的不斷上升，我國甘蔗種植開始由東部沿海向廣西、云南等西南地區(qū)集中，廣東地區(qū)的甘蔗種植不斷萎縮。但時至今日，廣東省的甘蔗種植并未徹底消亡，種植面積和食糖產(chǎn)量在主產(chǎn)區(qū)中位居第三，其原因是多方面的：一是與香蕉、菠蘿、蔬菜等當?shù)刂饕偁幾魑锵啾?，甘蔗種植投入較少，且在訂單農(nóng)業(yè)模式下農(nóng)民種植的甘蔗不愁銷售，收益相對穩(wěn)定；二是甘蔗種植田間管理相對省心，不耽誤農(nóng)民從事兼業(yè)經(jīng)營。與此同時，不可忽視的是糖料種植與下游的食糖生產(chǎn)相互依存、缺一不可，如果下游制糖企業(yè)經(jīng)營不善、持續(xù)虧損、停止生產(chǎn)，那么由于糖料蔗用途的單一性，上游的甘蔗生產(chǎn)則很可能迅速消亡；反之，如果甘蔗種植面積過分萎縮，下游制糖企業(yè)“無米下炊”，也將失去其存在的基礎(chǔ)。廣東當?shù)靥橇戏N植和食糖生產(chǎn)在長期的歷史演化中，已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和緊密的依存關(guān)系，在波動變化的食糖市場中得以存續(xù)下來。所以，雖然廣東省食糖產(chǎn)業(yè)近年來發(fā)展不甚理想，但其是否應(yīng)該繼續(xù)保留，應(yīng)交由市場來決定，遵從市場經(jīng)濟規(guī)律，如果其制糖成本居高不下，或者有更好的替代作物，自然會退出市場競爭；相反，如果其能夠在市場上存續(xù)下來，政府不應(yīng)通過差別性的產(chǎn)業(yè)政策迫其退出。

　　2.產(chǎn)業(yè)政策要兼顧公平與效率

　　近年來，隨著1500萬畝糖料蔗生產(chǎn)保護區(qū)的劃定，我國食糖產(chǎn)業(yè)扶持政策逐步向廣西、云南兩省區(qū)傾斜，這主要是由于廣西、云南是我國糖料的主產(chǎn)區(qū)，在全國食糖總量中的占比很高。有觀點認為，保住了廣西、云南的食糖產(chǎn)業(yè)就相當于保住了中國糖業(yè)。但我們認為，食糖產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施要兼顧公平與效率。

　　一是政策的公平性問題。如果僅僅制定針對廣西、云南的扶持政策，很可能使得其他主產(chǎn)區(qū)的糖農(nóng)和相關(guān)主體利益受損，從而引發(fā)公眾對政策公平性的爭議。如假設(shè)國家出臺針對廣西、云南的甘蔗直接補貼政策，按每噸甘蔗補貼40元、出糖率12.5%計算，制糖成本將降低320元/噸，也即意味著除廣西、云南之外的所有甘蔗產(chǎn)區(qū)制糖業(yè)競爭力大幅下降。受此影響，這些地區(qū)的種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)將面臨轉(zhuǎn)型的巨大壓力，糖農(nóng)、糖廠、產(chǎn)業(yè)工人等相關(guān)主體的切身利益將受到嚴重侵害，糖農(nóng)返貧、糖廠破產(chǎn)、工人失業(yè)等一系列連鎖反應(yīng)將會在短期內(nèi)爆發(fā)，對當?shù)孛撠毠阅繕说娜缙趯崿F(xiàn)和社會秩序的正常運轉(zhuǎn)都將構(gòu)成現(xiàn)實威脅。

　　二是政策的導(dǎo)向性問題。雖然廣西、云南是我國食糖的最大產(chǎn)區(qū)，相關(guān)配套設(shè)施完善，但是受自然條件等因素的制約，其產(chǎn)業(yè)競爭力在我國并不是最強的，其噸糖成本遠高于以內(nèi)蒙古為代表的北方甜菜糖廠。因此，如果只是出臺針對廣西、云南的扶持政策，則容易引起社會對國家政策“扶弱不扶強”、“管大不管小”的誤讀，從而一方面加劇傳統(tǒng)的“等靠要”思想，另一方面打擊行業(yè)自主創(chuàng)新和探索，長遠來看不利于行業(yè)的健康發(fā)展和競爭力的培育提升。

　　3.產(chǎn)業(yè)政策要有動態(tài)調(diào)整機制

　　當前，產(chǎn)業(yè)政策的制定與傾斜是基于規(guī)模優(yōu)勢的判斷，但從動態(tài)發(fā)展的角度來看，廣西、云南兩省區(qū)的食糖產(chǎn)量在我國的占比有下降的可能。近年來，以內(nèi)蒙古為代表的北方甜菜產(chǎn)區(qū)不斷探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)管理方式，在機械化推廣和田間管理方面取得了顯著成果，甜菜單產(chǎn)、含糖率、制糖成本等技術(shù)指標明顯優(yōu)于甘蔗，甜菜糖產(chǎn)量也不斷增加，在我國食糖產(chǎn)業(yè)中的占比不斷提升，且有繼續(xù)增加的趨勢。此外，廣東、海南等傳統(tǒng)蔗區(qū)也不斷探索，積累了許多好的經(jīng)驗和做法，相比廣西、云南具有一定的非對稱優(yōu)勢。2008/09榨季——2017/18榨季，我國甜菜糖的占比由7.3%上升至11.2%，廣西、云南兩省區(qū)的食糖占比由79.4%下降到78.6%。相應(yīng)地，產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)建立動態(tài)調(diào)整機制，保持一定的政策彈性，靈活應(yīng)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場環(huán)境的變化。

　　二、食糖產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的對策建議

　　當前，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在深入推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品質(zhì)較低、成本難降、庫存較高、產(chǎn)能過剩等問題在食糖產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。因此，為了產(chǎn)業(yè)可持續(xù)的健康發(fā)展，需要進一步加大改革力度，理順當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題，明確市場化的改革思路，完善相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。

　　1.審慎出臺產(chǎn)業(yè)扶持政策，營造公平競爭的國內(nèi)環(huán)境

　　我國食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“內(nèi)憂外患”，國內(nèi)糖料種植成本剛性上升，國內(nèi)外食糖價差巨大，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力孱弱。但是作為重要的農(nóng)產(chǎn)品，食糖產(chǎn)業(yè)涉及國家安全和糖農(nóng)收入，不能放任不管，需要國家出臺相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持政策。一方面，應(yīng)通過調(diào)控食糖進口、打擊非法走私等，合理控制食糖進口規(guī)模和節(jié)奏，在發(fā)揮國際市場調(diào)節(jié)作用的同時，防范國際市場對國內(nèi)市場造成沖擊；另一方面，要兼顧國內(nèi)不同產(chǎn)區(qū)、不同品種，營造公平競爭環(huán)境，國家政策不應(yīng)以簡單地以通過增加財政投入降低某一特定產(chǎn)區(qū)的制糖成本為導(dǎo)向，而是要在考慮產(chǎn)區(qū)、品種公平的同時，向有競爭優(yōu)勢的地區(qū)和品種適度傾斜，以引導(dǎo)國內(nèi)行業(yè)主體重視基礎(chǔ)競爭力的提升，培育市場競爭意識，減少對國家政策和財政資金的依賴和預(yù)期。

　　2.改善糖料種植的基礎(chǔ)條件，著力降低生產(chǎn)成本

　　一是提升糖料種植機械化水平。進一步放寬專業(yè)機械的農(nóng)業(yè)補貼范圍，提高農(nóng)用機械的購機補貼額度，同時利用國家相關(guān)農(nóng)業(yè)行業(yè)科技項目，通過建立穩(wěn)定長效的投入機制，加快研發(fā)適用于坡地生產(chǎn)的小型甘蔗機械。同時，要改進傳統(tǒng)種植習(xí)慣，使之更適應(yīng)現(xiàn)代化的農(nóng)機作業(yè)標準，促進農(nóng)藝與農(nóng)機融合發(fā)展。

　　二是推進糖料種植規(guī)?；?。鼓勵種植大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展規(guī)模連片種植，對規(guī)模種植給予項目傾斜。加快土地整治工作，將小塊分散的土地集中起來連片生產(chǎn)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。切實落實獎補政策，有條件的地區(qū)加快推進“小塊并大塊”的土地整治工作。

　　三是加大良種研發(fā)推廣力度。進一步加大資金支持力度，加強良種繁育體系建設(shè)；深入推進農(nóng)業(yè)科技成果權(quán)益改革試點，尤其是糖料種業(yè)科研成果權(quán)益分配改革試點的建設(shè)，提升科研人員研發(fā)積極性；發(fā)展市場化的新型科技研發(fā)機構(gòu)，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)與技術(shù)緊密結(jié)合；開展技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，促進新品種推廣應(yīng)用。

　　四是積極推動行業(yè)合并重組。淘汰一批加工能力小、技術(shù)裝備落后、管理水平較差的制糖廠，推動合并重組，形成規(guī)模效應(yīng)；支持糖廠引進先進裝備、改進制糖工藝、提高管理水平、做好副產(chǎn)品的綜合利用，降低制糖成本。

　　3.穩(wěn)定國內(nèi)食糖市場秩序

　　一是規(guī)范產(chǎn)區(qū)管理。政府、行業(yè)組織應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)壓榨能力劃分相對固定的產(chǎn)區(qū)，按照“誰投資、誰受益”的原則，保障糖廠對產(chǎn)區(qū)內(nèi)原料的收購權(quán)，防范原料外流，維護正常的市場秩序。

　　二是加強信息發(fā)布和市場管理。加強對期、現(xiàn)貨食糖市場的有效監(jiān)管和懲處力度，切實防范過度投機炒作，積極配合國家宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮白糖期貨市場服務(wù)糖業(yè)實體經(jīng)濟發(fā)展的功能。

　　三是推進糖料收購價改革。逐步建立以糖份為主要標準的糖料定價體系，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價；建立由物價、市場監(jiān)管、工信、農(nóng)業(yè)等部門共同參與的糖份測度監(jiān)管體系，確保糖分測度科學(xué)有效。